Entre tetos e pisos: a busca da otimização do Direito
A discussão sobre o estabelecimento do piso salarial nacional dos profissionais de enfermagem evidenciou o ineludível ponto de contato entre Direito e Economia, relação nem sempre devidamente prestigiada no Brasil, com efeitos deletérios para o desenvolvimento do país e fonte de conflitos em diversos campos da vida social.
Após a sanção presidencial da Lei nº 14434, de 2022, houve um aumento do debate público acerca de aspectos jurídicos e, sobretudo, econômicos da regulação que visava instituir o valor mínimo a ser pago aos enfermeiros, técnicos de enfermagem, auxiliares de enfermagem e parteiras em todo o Brasil, seja na iniciativa privada ou no serviço público (em todos os entes da federação). O primeiro profissional citado passaria a receber o piso de R＄4.750,00 e os demais trabalhadores mencionados receberiam minimamente um salário vinculado a tal montante (70% para os técnicos de enfermagem e 50% para os demais).
O Supremo Tribunal Federal (STF), porém, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 7222), ajuizada pela CNSaúde (Confederação Nacional de Saúde, Hospitais e Estabelecimentos e Serviços), concedeu medida cautelar suspendendo os efeitos da norma editada pelo Legislativo até que sejam esclarecidos alguns pontos: a situação financeira de estados e municípios diante do impacto causado pela estipulação do piso, o efeito sobre os empregos dos profissionais de enfermagem e as possíveis consequências sobre a qualidade dos serviços de saúde. É prova cabal da relevância da área conhecida como Análise Econômica do Direito (Law & Economics), das possibilidades franqueadas pelo uso do instrumental econômico na elaboração de normas e do potencial resultado positivo ou negativo que o regramento jurídico pode causar na economia.
Sob o prisma do Direito, a ADI versa sobre a potencial inconstitucionalidade da norma por vício de origem em sua tramitação, desrespeito ao princípio federativo (dada a interferência na autonomia financeira e orçamentária de estados e municípios) e a desproporcionalidade da estipulação do piso em relação a muitos dos entes que terão que arcar com os respectivos custos (uma vez que há grande heterogeneidade na capacidade financeira de tais instituições). O objetivo deste artigo, entretanto é propor reflexão sobre alguns aspectos econômicos e estruturais do Estado brasileiro, indo além do campo jurídico.
A Constituição da República de 1988 foi alterada pela Emenda Constitucional (EC) 124, de 2022, que atingiu o artigo 198 do Texto Maior ao estabelecer que lei federal iria instituir piso para os profissionais de enfermagem, algo materializado menos de um mês depois pela edição da Lei nº 14.434. É exemplo de como a sociedade brasileira, historicamente caracterizada pela criação exagerada de leis (embora de pouco apego à aplicação prática de normas), busca resolver questões práticas apenas com uma mudança em termos formais. Ocorre que a realidade sempre se impõe e ficou claro para grande parte da sociedade que a implementação do regramento sob análise poderia causar efeitos negativos concretamente para a coletividade (seja a sociedade, seja o conjunto dos profissionais de enfermagem) capazes de suplantar as vantagens criadas para um grupo de indivíduos (os trabalhadores que não fossem dispensados e passassem a receber o piso, possivelmente maior que o salário atual). É o caso de se verificar se não será produzido o Efeito Peltzman, segundo o qual há uma redução do benefício decorrente de uma regulação econômica, tendo em vista a mudança de comportamento das pessoas ou entidades envolvidas na situação, em virtude da normatização: em vez de reforçar a dignidade dos profissionais da saúde, área vital para o funcionamento da sociedade (como ficou especialmente demonstrado durante a pandemia), o piso salarial não provocaria efeitos compensatórios e contrários ao desejado pelo Legislativo, com redução de vagas e precarização da estrutura dos serviços de saúde (dado que os recursos teriam que ser realocados)?
Uma série de outros pontos merecem ser investigados, entre os quais se destaca a função do Estado na coletividade nacional. Cabe a ele, de modo paternalista, estabelecer o piso salarial (com os efeitos potenciais mencionados) ou aos atores sociais, com a representação feita pelos respectivos sindicatos? O pacto federativo não deve ser revisto em termos de distribuição de riqueza, diante da flagrante precariedade financeira de estados-membros e municípios? O tamanho do ente estatal brasileiro, conhecido por ser custoso e interferir em uma miríade de aspectos da vida da comunidade, não prejudica a alocação de capital (finito, evidentemente), com efeitos nocivos sobre questões essenciais, como é o direito fundamental à saúde da população? Em outras palavras: havendo recursos escassos e uma grande variedade de assuntos a tratar (inclusive por determinação constitucional), não é chegada a hora de a sociedade discutir seriamente quais direitos devem ser prioritariamente financiados? Nesse sentido, como utilizar o princípio da reserva do possível quanto aos direitos previstos na Carta Magna? Importante lembrar que o salário-mínimo, segundo o constituinte (artigo 7º, inciso IV), deve, em relação ao trabalhador, ser “capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social”. Ao que parece, não é o que acontece, a despeito da determinação do Texto Maior.
Não se discute, em suma, a importância das categorias abrangidas pela Lei nº 14.434, de 2022, evidentemente, mas a fonte de custeio da estipulação de piso salarial. O populismo na criação de direitos não suportados pela realidade financeira pode produzir efeitos muito nocivos do ponto de vista econômico e os projetos de lei com o mesmo objetivo em relação a outras categorias estão pululando no Congresso Nacional nos últimos anos, especialmente de 2019 em diante. As áreas jurídica, econômica e política deverão necessariamente dialogar caso o país pretenda conferir, com responsabilidade financeira, maior dignidade à população, independentemente de qual seja a classe profissional atingida por alguma tentativa de normatização. Só assim a letra da Constituição será concretizada na vida dos cidadãos brasileiros.
Autor: Elton Duarte Batalha– professor de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie, advogado e doutor em Direito pela USP.
