As emendas parlamentares e o papel dos tribunais de contas
Cortes de Contas têm a oportunidade de reafirmar seu protagonismo enquanto instituições
A rápida expansão das emendas parlamentares no orçamento federal deixou de ser um tema restrito a especialistas em finanças públicas para se tornar questão central da gestão pública no Brasil. Em poucos anos, passamos de um modelo de orçamento autorizativo para um cenário de forte impositividade e crescimento exponencial dos valores envolvidos.
Nesse âmbito, o Supremo Tribunal Federal (STF), por meio da ADPF 854 e de outras ações, foi chamado a julgar distorções graves, como o “orçamento secreto” e a opacidade das transferências especiais, estabelecendo parâmetros de transparência, rastreabilidade e controle que hoje vinculam União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
É nesse contexto, de profunda reconfiguração do ciclo orçamentário e de intensa atuação do STF, que se insere a Nota Técnica sobre a fiscalização dos recursos oriundos de emendas parlamentares, elaborada pela Comissão de Estudos do Controle Externo e Tribunais de Contas do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA).[3] Tive a honra de atuar como relator desse trabalho, o que me permite, neste breve artigo, destacar alguns de seus eixos principais.
A Nota Técnica parte de um diagnóstico duro, mas inescapável. Nos últimos cinco anos, cerca de R$ 89,9 bilhões foram transferidos por meio de emendas parlamentares, sendo mais de 57% apenas nos exercícios de 2023 e 2024. Desse montante, aproximadamente três quartos correspondem a emendas individuais, boa parte na modalidade transferência especial – justamente aquelas que dispensam convênio e ingressam diretamente no orçamento do ente beneficiário, dando origem às denominadas “emendas Pix”.
Diante desse cenário, o STF passou a exigir que a impositividade das emendas seja compatibilizada com princípios constitucionais orçamentários e com a transparência ativa. Ao enfrentar o “orçamento secreto” e o uso desvirtuado das emendas parlamentares, a Corte declarou inconstitucional sua utilização opaca e desvinculada de suas finalidades.
Um passo fundamental foi dado quando o STF estendeu aos Estados, ao DF e aos Municípios o dever de replicar, por simetria, o “modelo federal” de transparência e rastreabilidade, com eficácia já a partir dos orçamentos de 2026. A execução das emendas subnacionais fica condicionada à comprovação, perante os Tribunais de Contas competentes, de que foram adotadas medidas concretas de adequação normativa, procedimental e tecnológica, em linha com o art. 163-A da Constituição.
A Nota Técnica da Comissão do IBDA[9] estabelece um roteiro de atuação para os Tribunais de Contas. Em vez de tratar as emendas parlamentares apenas como um problema político, o texto as reconstrói como objeto estruturado de fiscalização, articulando cinco eixos principais: (i) marco jurídico; (ii) competência dos Tribunais de Contas; (iii) formas de fiscalização; (iv) cooperação interinstitucional; e (v) capacitação e transparência ativa.
No plano das competências, a Nota reconhece, por um lado, a competência exclusiva do TCU para o julgamento das prestações de contas relativas às emendas federais, tal como estabelecido pelo próprio STF; por outro lado, afirma a competência dos Tribunais de Contas subnacionais para processar fiscalizações, denúncias e representações. Em relação às emendas estaduais e municipais, a competência dos Tribunais de Contas subnacionais é integral.
A Nota propõe, assim, que os Tribunais passem a tratar a fiscalização de emendas parlamentares como prioridade em seus planos de auditoria, ressaltando o potencial de utilização conjunta de auditorias de conformidade, financeiras e operacionais para a fiscalização desses recursos.
Outro eixo fundamental do documento é a aposta na cooperação entre órgãos de controle. Por isso, a Nota ecoa recomendações já formuladas em notas conjuntas de entidades do Sistema Tribunais de Contas, sugerindo acordos de cooperação e auditorias cooperativas.
o ponto de vista normativo, o texto enfatiza a premente necessidade de cada Tribunal de Contas editar regulamentos próprios sobre fiscalização de emendas, definindo, por exemplo, quais dados mínimos devem ser apresentados pelos jurisdicionados.
Outrossim, o papel orientador dos Tribunais não pode ser negligenciado. A Nota recomenda que as Cortes invistam em capacitação interna e externa, para difundir o novo regime das emendas junto a gestores públicos, parlamentares e sociedade civil, isso tudo em tempos nos quais o debate público sobre as emendas é marcado por aspectos negativos, como o chamado “orçamento secreto”.
Na qualidade de relator da Nota Técnica do IBDA, entendo que a maior virtude do texto se encontra na sistematização de diferentes contribuições das Cortes de Contas brasileiras, oferecendo um referencial comum de atuação à comunidade do controle externo.
A exigência que se coloca para 2026 – execução de emendas condicionada à comprovação, perante os Tribunais de Contas, de aderência ao modelo federal de transparência – não é apenas uma obrigação. É, sobretudo, uma oportunidade para que as Cortes de Contas reafirmem seu papel de protagonismo enquanto instituições, fiscalizando a aplicação das emendas e propulsionando o exercício do controle social, a partir da obtenção de informação qualificada.
Aproveitar essa oportunidade e concretizá-la em uma agenda de fiscalização propiciará que as emendas parlamentares deixem de ser sinônimos de escândalos periódicos e passem a constituir exemplo de como os Tribunais de Contas podem zelar pela boa aplicação desses vultosos recursos em benefício da sociedade.
POR: JOTA
