Governança orçamentária do imposto seletivo
Entre a finalidade extrafiscal e a captura política
O imposto seletivo brasileiro nasce sob o signo de uma contradição fundamental: desenhado no discurso oficial como um sofisticado instrumento de indução comportamental, ele foi inserido em uma engrenagem normativa e federativa que o obriga a atuar, na prática, como uma âncora arrecadatória.
O verdadeiro debate que se impõe não se restringe a quais produtos devem compor a lista de incidência, mas sim a que tipo de tributo o Brasil efetivamente criou com a Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025.
A promessa original da reforma tributária era alinhada às melhores práticas internacionais. Inspirado na lógica pigouviana, o imposto seletivo deveria funcionar como um tributo corretivo, voltado a internalizar os custos sociais gerados por externalidades negativas.
Nessa arquitetura teórica, o tributo operaria como um “leme” na clássica metáfora de Luís Eduardo Schoueri[1] , guiando a sociedade em direção a objetivos constitucionais de bem-estar, sem qualquer pretensão de sustentar os cofres públicos.
A captura no percurso legislativo
Para compreender as razões da desfiguração do imposto seletivo, é necessária uma digressão ao seu nascedouro. Em texto publicado em 2016 pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), o ideal originalmente concebido era bastante claro: o imposto sobre produto industrializado (IPI) seria transformado em um imposto seletivo com incidência sobre poucos produtos com externalidades negativas, como fumo, bebidas e combustíveis.[2] Tratava-se de instituir um tributo puramente extrafiscal, voltado exclusivamente à regulação de condutas prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
Essa vocação regulatória materializou-se na redação original da PEC 45/2019. A proposta previa a inserção de um novo inciso no artigo 154 da Constituição Federal, autorizando expressamente a instituição de “impostos seletivos, com finalidade extrafiscal, destinados a desestimular o consumo de determinados bens, serviços ou direitos”. O tributo foi concebido como instrumento de indução a partir da lógica pigouviana, e não para exercer função arrecadatória compensatória em relação ao IPI.
Por outro lado, como alerta José Maria Arruda de Andrade, a PEC 110/2019 trazia uma perspectiva diametralmente oposta. Ela previa a criação de um imposto de natureza eminentemente arrecadatória, incidente sobre uma ampla gama de produtos e serviços como petróleo, energia elétrica, telecomunicações e veículos automotores. Enquanto a PEC 45 buscava alinhar-se ao modelo de tributo regulatório e corretivo, a PEC 110 apresentava-se mais ampla e com foco arrecadatório.
O percurso legislativo que unificou essas propostas impôs sucessivas inflexões, segundo Breno Vasconcelos e Thais Shingai.[4] A Câmara alterou significativamente o texto, deslocando a competência do imposto seletivo para o artigo 153, inciso VIII, da Constituição — ao lado de impostos federais de base predominantemente arrecadatória. Ao mesmo tempo, suprimiu-se a menção expressa à extrafiscalidade, embora tenham sido preservadas características típicas dos tributos regulatórios, como a fixação de alíquotas por ato do Poder Executivo.
O Senado tentou reverter esse movimento, reinserindo a referência explícita à função extrafiscal e impondo parâmetros formais mais rígidos, como a fixação das alíquotas por meio de lei ordinária. Contudo, ao retornar à Câmara dos Deputados, o texto foi novamente modificado: a menção expressa à extrafiscalidade foi suprimida pela segunda vez.
Prevaleceu, na versão final da EC 132, uma redação genérica, segundo a qual a União poderá instituir imposto seletivo “sobre produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar”.
A ausência de qualquer referência à extrafiscalidade no texto constitucional não é um detalhe técnico menor: ela abre espaço para que o imposto seletivo seja utilizado não apenas como instrumento regulatório, mas também — e principalmente — como fonte de recomposição orçamentária federal, em substituição ao IPI extinto. O resultado é um tributo que nasce sob o signo da ambivalência — ou, como o denomina Arruda de Andrade, um verdadeiro “retrofit”: ao mesmo tempo em que se anuncia como instrumento de indução, serve como peça-chave de recomposição orçamentária.
O paradoxo federativo
Instala-se, assim, um paradoxo federativo de difícil resolução. A base econômica do imposto seletivo é composta por produtos cujo consumo o Estado, em tese, deseja erradicar. Se a política extrafiscal for bem-sucedida, o corolário lógico desse êxito regulatório é a corrosão da base de cálculo do tributo e a consequente queda na arrecadação.
Ao vincular o produto dessa arrecadação ao sistema de repartição de receitas, o desenho institucional cria um incentivo disfuncional: governadores e prefeitos passam a ter interesse velado na manutenção do consumo de bens nocivos.[5] É uma esquizofrenia fiscal: o sistema tributário pune o consumo que o sistema orçamentário secretamente deseja preservar.
A ambivalência do imposto seletivo se aprofunda quando se analisa a rigidez institucional conferida ao novo tributo. A extrafiscalidade exige maleabilidade. O IPI permitia a modulação de alíquotas por ato do Poder Executivo, nos termos do artigo 153, parágrafo 1º, da Constituição.
Essa flexibilidade era o que tornava o IPI um instrumento regulatório eficaz, ainda que imperfeito. O imposto seletivo, ao contrário, teve sua estrutura engessada: a exigência de lei ordinária para fixar alíquotas desloca a gestão do tributo para a arena legislativa, sujeitando-o a processos lentos e a intensas negociações políticas.
Assim, a consequência mais visível da captura política está na composição do Anexo XVII da LC 214/2025. A lista de incidência, que deveria refletir uma matriz técnica e científica sobre os produtos mais prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, revela, na prática, o resultado de um intenso processo de negociação. Setores organizados atuaram para blindar determinados produtos da incidência do imposto, inserindo-os na cesta básica ampliada ou obtendo vedação expressa à sua tributação seletiva.
A exclusão de armas e munições é o exemplo mais eloquente. Trata-se de produto cujos danos sociais são amplamente documentados, e cuja tributação seletiva seria plenamente justificável sob a lógica pigouviana. A sua exclusão não encontra amparo em qualquer critério técnico ou científico; ela é o resultado da pressão de um setor economicamente organizado sobre o processo legislativo.
Nesse sentido, mesmo que se superem as distorções políticas, a calibragem técnica das alíquotas permanece um desafio de enorme complexidade. O economista Luiz Guilherme Schymura sintetizou com precisão esse dilema: o único ponto sobre o qual não há margem de dúvida é quanto à insegurança de calibragem do tributo.
O risco de subtributação torna o imposto inócuo do ponto de vista comportamental. O risco de sobre tributação, por sua vez, pode gerar regressividade, deslocamento para o mercado informal e incentivos à evasão fiscal.
O que a LC 214 entregou
A Lei Complementar 214 cumpriu seu papel estruturante ao definir as normas gerais do imposto seletivo: a monofasia da incidência, a vedação ao creditamento, a base de cálculo “por fora”, os fatos geradores e as hipóteses de não incidência. A opção pela incidência monofásica representa um avanço em termos de simplicidade operacional, ao eliminar a necessidade de mecanismos de crédito e débito ao longo da cadeia econômica. Como esclarece José Maria Arruda de Andrade, a técnica do cálculo “por fora” aproxima a alíquota nominal da carga tributária efetivamente incidente, funcionando como mecanismo de transparência fiscal.[11]
No entanto, a lei complementar não resolveu a contradição central do tributo. A estrutura normativa entregue pela LC 214/2025 é a de um tributo predominantemente arrecadatório, com vocação extrafiscal declarada, mas com instrumentos insuficientes para exercê-la de forma eficaz. O capítulo seguinte será escrito pela lei ordinária que fixará as alíquotas. É nesse momento que o imposto seletivo revelará, de forma definitiva, qual dos seus dois senhores prevalecerá: a extra fiscalidade ou a arrecadação. E é nesse momento que o contencioso tributário ganhará novos e complexos capítulos.
A questão de fundo
O problema do imposto seletivo brasileiro, em última análise, não está apenas na seleção dos bens tributados. Está no fato de que o país desenhou um tributo supostamente indutor dentro de uma engrenagem normativa, arrecadatória e federativa que pode neutralizar parte relevante de sua própria razão de existir. Enquanto o Brasil não resolver a contradição de financiar seu pacto federativo com o “tributo do pecado”, o imposto seletivo continuará sendo uma promessa extrafiscal aprisionada em uma armadilha arrecadatória.
O sucesso do imposto seletivo não será medido pelo volume de recursos que ele injetará nos cofres públicos. Será medido pela sua capacidade de se tornar, progressivamente, obsoleto pela redução do consumo dos bens que tributa. Enquanto esse não for o critério de avaliação adotado pela política fiscal brasileira, o imposto seletivo terá nascido com a alma dividida entre dois projetos incompatíveis: o de transformar comportamentos e o de sustentar o Estado.
POR: JOTA
